Mucho se está hablando de lo que puede ser la segunda gran disposición -con este rango formal de “ley”- reguladora del transporte, junto a la LOTT y a su Reglamento, ROTT. Su texto, ya aprobado como Proyecto por el Gobierno, se encuentra en tramitación -por el procedimiento de urgencia- en el Congreso de los Diputados[1], y, concretamente, terminada[2] su fase de enmiendas, de manera que, tras su paso por el Senado, con los cambios a que haya lugar, se publicaría ya como ley en el BOE. Bien enfocada, puede ser útil y modernizadora, pero innecesaria y perturbadora en caso contrario.
1. ¿Qué es la “movilidad”?
Parece que nadie lo sabe muy bien. La ley no la define, como debería haber hecho con un concepto tan esencial que aparece en su propio título, y además habiendo creado en su art. 4 el propio derecho a la misma, a que después se refiere en los arts. 5.10; 6.2 y 14.3).
En efecto en su art. 2, de definiciones, el Proyecto habla de “movilidad activa” (letra k), y de “movilidad inclusiva” (letra l), pero no de “movilidad” a secas: Y cuando define en su letra m) “movilidad sostenible”, da por sabido su concepto (como hace el resto de esta Ley) y simplemente concreta qué movilidad considera sostenible: “aquella que se satisface…”.
“Movilidad” debe ser algo distinto al transporte cuando el Ministerio en su propia denominación menciona los dos conceptos, sin asimilarlos (no habría incluido ambos, si los considerase sinónimos), junto al de Agenda Urbana, y también cuando esta Ley en su Exposición de Motivos, apdo. I, considera necesario “evolucionar desde la política de transportes a la política de la movilidad sostenible de personas y mercancías”, como dos situaciones distintas.
En fin, el Diccionario RAE poco ilustra, al considera movilidad sólo como “Cualidad de movible”.
Entiendo que es simplemente la posibilidad de desplazarse, pues ese cambio de lugar, como con perspicacia recuerda esta Ley, también puede ser hecho a pie[3]. De algún representante de la Administración hemos oído que la movilidad “sitúa en el centro al ciudadano y sus necesidades” (perdón, a “los ciudadanos y las ciudadanas”[4]) Que cada cual extraiga sus conclusiones.
2. Una ley programática, extensa y heterogénea
Como ya anticipa la gigantesca[5] Exposición de Motivos, se trata de una ley muy amplia, de carácter jurídico administrativo, de alguna manera gran enunciado de los principios rectores y líneas maestras de la futura política de transportes, como lo fueron los arts. 3 a 16 de la Ley 16/1987, de 30 Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) -a la cual hace bastantes remisiones expresas[6] y varios de cuyos preceptos modifica[7]-, pero en forma mucho más desarrollada, creando numerosos nuevos organismos, instrumentos y documentos destinados a servirla, en varios de ellos previendo sus siglas (DOMOS[8], EDIM[9], IPEEM[10], FECMO-FCPJ[11] y otras, ahora como de otro planeta, pero a las que, si la Ley queda aprobada, tendremos que acostumbrarnos. En mi opinión, crea demasiados organismos para implementar cualquier iniciativa, generando excesiva burocracia; bastaría lo previsto en la LOTT (Comité Nacional, etc.).
Incluye muchas y variadas materias, no tenidas en cuenta (o no suficientemente) cuando se promulgó la LOTT o cualquiera de sus modificaciones: desde luego, la defensa del medio ambiente, la digitalización, la logística y la intermodalidad. Pero también la financiación, el ámbito urbano (que motivó anulación por el Tribunal Constitucional de varios artículos de la LOTT), la circulación, la formación -profesional y de la ciudadanía-, la atención a personas con discapacidad, la transparencia en la gestión -información a la Administración y al público[12]– y hasta incidentalmente los puertos y los aeropuertos.
3. Defensa del medio ambiente
La protección de la atmósfera es uno de los pilares o leitmotiv de esta Ley, que por tanto alude a ello numerosas veces[13], bajo diversas expresiones: descarbonización, huella de carbono, dióxido de carbono, gases contaminantes, gases de efecto invernadero, etc. Además, su propio título incorpora el adjetivo “sostenible”, que parece hacer alusión a ello.
El problema es que eso –comprar vehículos no contaminantes (de gas natural, o eléctricos) o adaptar los actuales- cuesta mucho dinero, que el transportista no tiene. Aún menos por la falta de ingresos dada la casi paralización de la actividad debida a la pandemia, que solo ahora parece que estamos saliendo. Será descomunal el esfuerzo de llenar la carretera de puntos de recarga eléctrico y retrasará mucho los viajes, pues el vehículo eléctrico tiene que parar a tomar energía 5 veces más que el diésel. También habrá que reciclar al personal, acostumbrado al gasóleo, Además, la carretera no es lo que más contamina, sino el avión, no tan demonizado. Y sobre todo el coche privado, que incluso presenta la mayor siniestralidad; contra el cual hay que apoyar el transporte público, con precios atractivos y construyendo aparcamientos disuasorios.
En fin, según el art. 37.2 “Las entidades […] privadas que presten o comercialicen un servicio de transporte de […] mercancías con origen o destino en el territorio español deberá[n] realizar el cálculo de las emisiones de gases de efecto invernadero de ese servicio de transporte.”. Ello aún aumentará la carga burocrática para las empresas, ya enorme. Y obviamente, mayores costes.
De todas formas, esta pretensión de protección ambiental subyace en muchas previsiones de esta ley: protección al ferrocarril (supuestamente las locomotoras diésel no contaminan), fomento del uso de la bicicleta (aprovechamiento de nuestra energía muscular), etc.
4. Apuesta por la digitalización. Incluida la futura hoja de ruta
La digitalización de la movilidad -el uso de las nuevas tecnologías en general – es otra de las bases de esta ley, según proclama su art. 5.6 y manifiesta muchas otras veces (más de cincuenta)[14].
No cabe duda que con estos nuevos sistemas Administración, empresas y usuarios ganarán en rapidez y seguridad en las operaciones. ¿A quién no gustaría tener en el teléfono móvil una aplicación que ofrezca la más ágil y barata combinación para viajar del punto A al punto B, dentro o fuera de las ciudades? Pero, esos programas cuestan dinero, que alguien tendrá que pagar.
Es decir, igual que hemos señalado respecto a los pretendidos nuevos medios de propulsión, la tecnología digital supone tiempo y dinero, también para adaptar los vehículos y reciclar al personal -enseñarle (también al de más edad) a usar estos aparatos, contratar a empleados entendidos en ellos, etc.-: ahora, se ha dicho, casi harán falta más informáticos que mecánicos.
Como referencia concreta al transporte profesional de viajeros, la Disp. transitoria octava, apartado 2, prevé que “La hoja de ruta regulada Orden FOM/1230/2013, de 31 de mayo, por la que se establecen normas de control en relación con los transportes públicos de personas por carretera, será necesariamente digital a partir del 1 de septiembre de 2024.”.
5. En ciertos servicios regulares, posible fin del derecho de exclusividad
Nuestro legislador parece haber entendido que la fórmula concesional, con sus innegables bondades -no deja de atender los más pueblecitos de “la España vaciada”-, sin embargo, con su actual derecho de exclusividad a favor del concesionario, no es la vía única posible, y quizá innecesaria, en los tráficos más rentables (no solo el Madrid-Barcelona, que siempre se pone como ejemplo, sino casi todos los enlaces entre capitales, y otros), donde la liberalización de servicios -y por ende, de competencia, con sus inherentes mejora de calidad de vehículos, aumento de frecuencia de viajes y disminución de precios, etc.- sólo podría traer ventajas para el usuario. A ello se refiere el art. 50 de este Proyecto, cuando prevé que
“En los servicios de transporte regular de personas por carretera de competencia estatal, de manera motivada, el Consejo de Ministros podrá autorizar la prestación del servicio en régimen de libre competencia en las rutas propuestas por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana [etc.]”.
(Subrayados y negritas son míos)
No dice transporte regular “de carácter permanente y uso general”; pero se sobreentiende, por lo que enseguida diremos.
En consecuencia, el art. 72.1 de la LOTT que consagra este derecho, sería modificado por la Disp. final cuarta, apdo. Diez, que en su primer párrafo quedaría así:
“Con objeto de garantizar la cohesión territorial, los contratos de concesión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general se adjudicarán por la administración con carácter exclusivo, no pudiendo otorgarse otros que cubran tráficos coincidentes, salvo en los supuestos que reglamentariamente se exceptúen por razones fundadas de interés general o cuando en el pliego del contrato se fijen limitaciones a esta regla general, detallándose los tráficos existentes o previstos que no se prestarán en exclusiva y que deberán ser aprobados por el Consejo de Ministros.”
(Subrayados y negritas son míos)
Llama la atención esta apertura a liberalizar en el Proyecto de ley redactado por un Gobierno socialista (más exactamente, social-comunista) y, por tanto, intervencionista por esencia.
Además, el art. 49.4 establece que
“Los tráficos intermedios de los servicios de competencia estatal que estén íntegramente comprendidos en el territorio de una comunidad autónoma y coincidan con algún servicio autonómico, no se prestarán con carácter exclusivo si así se establece tanto en el pliego del contrato estatal como en el correspondiente de la comunidad autónoma.”.
(Subrayados y negritas son míos)
6. Futuro mapa concesional
Si se admite la conveniencia de planificar todo lo considerado servicio público, es coherente con ello y parece más acertado fijar un mapa de aquellas concesiones a crear, por necesarias, que estar al albur de que a alguien en algún momento se le ocurra una supuesta demanda a atender.
En esa línea, la Disposición transitoria segunda establece:
“1. En el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, deberá estar aprobado el nuevo mapa concesional, que incluirá la relación de todos los servicios de transporte público regular de personas de uso general por carretera de ámbito estatal, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 49. 2. En el plazo de dos años a contar desde la aprobación del nuevo mapa concesional, deberán estar adjudicados los contratos de concesión de servicios de todas las concesiones estatales incluidas en aquél. En este mismo plazo de dos años, las Comunidades Autónomas deberán haber asumido los tráficos autonómicos que previamente hubieran estado atendidos por contratos de concesión estatales.” (Subrayados y negritas son míos).
Faltaría haber concretado los criterios que seguiría el Gobierno para trazar ese mapa: por ejemplo, si tendrá en cuenta las concesiones autonómicas y la coordinación con ellas de las estatales o la existencia de otros modos (y su precio) que ya atiendan el mismo tráfico, etc.
No será fácil pasar de las actuales 80 concesiones a las solo 22 que -según hemos oído- se pretende aprobar, pero quizá este inferior número sea suficiente, sobre todo si se liberalizan otros servicios. Tendremos que confiar en la capacidad de trabajo de nuestras autoridades.
7. Prórroga de concesiones caducadas
El Proyecto de Ley en el apdo. 4 de su referida Disp. transitoria segunda[15] prorroga de manera provisional la vida del medio centenar de concesiones cuyo plazo de vigencia ha expirado, sin haber sido convocado nuevo concurso para adjudicar otra nueva. Hay quien valora positivamente esta medida como garantía de seguridad jurídica y de continuidad en la prestación del servicio; por más que ese régimen provisional sea incompleto: falta prever cómo la concesión se modifica, etc. Hay quien por el contrario la considera una chapuza, por cuanto “resucitar” un derecho extinguido jurídicamente no es posible (iría contra la LOTT, la Ley de Contratos del Sector Público y el Reglamento UE 1370).
8. Nueva modalidad de transporte: “a la demanda”
En realidad, nuevo a nivel estatal -no previsto en la LOTT-, pues la mayoría de Comunidades Autónomas ya los incluyen en su legislación[16] y aplican, lo que ha servido de amplia experiencia. Se trata de extender al autocar lo que siempre ha sido la regla en vehículos de turismo (taxis y VTC). Los define el art. 2.1,q) como:
“aquellos que se prestan por cuenta ajena, previa solicitud del usuario, pudiendo estar sujetos o no a un itinerario, calendario y horario prefijado y son desempeñados en el marco de un contrato público con cualquier clase de vehículo.”
Obedece al criterio de no desperdiciar los medios disponibles –evitar viajes de autocares vacíos o con demasiadas plazas libres-, permitiendo a las Administración ajustar la prestación de servicio en zonas con bajas necesidades de movilidad (entiendo, por escasa población).
También se refiere a estos servicios el art. 4.4 y el Anexo I, apartado 2; y su adopción lleva a modificar el art. 64.1 de la LOTT para incluirlos, junto a regulares y discrecionales (Disposición final cuarta, apartado Siete); pero limitándose a copiar dicha definición, por lo que sería necesario todo un desarrollo, en una ley en la otra (no dejar al ROTT algo tan importante).
9. Ensayos sin riesgo para posible regulación futura
Por último, la proyectada Ley sienta las bases para regular futuras formas de movilidad. AsÍ, para el ensayo de nuevas tecnologías y nuevos instrumentos financieros, aplicables a la movilidad -de viajeros y mercancías-, crea un llamado “espacio controlado de pruebas” -en término anglosajón, sandbox–[17], donde bajo un estricto protocolo de seguridad que evite riesgos (como los problemas sufridos con las VTC) puedan hacerse experimentos con drones, vehículos automatizados en vías públicas, etc., que después una Comisión de Expertos evalúe.
