El BOE de 1 Septiembre 2026, en sus páginas 118203 y sgtes,. publica la Orden nº TRM/910/2026 de 20 Julio, del Ministerio de Transportes y M. S., que aprueba el programa de fomento del transporte público a través de un “abono único”. Entró en vigor al día siguiente de su publicación.
1. ANTECEDENTES
El antecedente inmediato de esta Orden -en adelante, sólo “la Orden”, para abreviar-, y su base jurídica, se encuentran en el Real Decreto-ley 17/2025, de 23 Diciembre (BOE del 24), sobre medidas de promoción del uso del transporte público mediante la bonificación de abonos y títulos multiviaje, que creó un abono nominativo de tarifa única, estableciendo ya la figura del “abono único” en relación con los servicios públicos de transporte colectivo de viajeros por carretera de ámbito estatal, así como los ferroviarios de Renfe Viajeros SME -en adelante, sólo Renfe, para abreviar-.
Disposición que, además de otras loables pretensiones, manifestó “la intención de que, a lo largo del año 2026 pueda establecerse un nuevo sistema de ayudas, basado en la creación de un abono nominativo de tarifa única”.
Meses antes, el Real Decreto-ley 1/2025, de 28 Enero, sobre medidas en materia económica, de Seguridad Social, y para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad, ya había implantado ayudas al transporte colectivo.
Los reales decretos-leyes, como es sabido (86.1 de la Constitución), son fórmula normativa reservada a los casos de extrordinaria y urgente necesidad -como el Gobierno ha considerado que son (así lo proclama expresa y repetidamente el R.D.-ley 17/2025 en su preámbulo) estas ayudas y esta titulación multiviaje-. El publicado en 24 Diciembre tuvo por su fecha algo de “regalo de Navidad”, pero también de propósito experimental, pues permitió su implantación casi inmediata. Y, en este más de medio año de prueba, puede afirmarse que ha sido un éxito.
El principal motivo de su gran aceptación puede verse en la simplicidad de su uso, al integrar en una única tarifa cuantos viajes el usuario quiera realizar en un plazo de tiempo, de cualquier longitud, dentro de España.
2. EL SISTEMA, EN SÍNTESIS
Es un billete nominativo, personal e intransferible, que permite a su titular desplazarse, con “tarifa plana”, durante un mes, en número ilimitado de viajes, por todo nuestro territorio.
Se basa en el reconocimiento mutuo de títulos de transporte público entre distintas Autoridades de transporte: además de la estatal, las de los ámbitos autonómico, supramunicipal (incluidos los Consorcios de Transporte y demás entidades públicas gestoras de transporte urbano y metropolitano) y local, con adhesion voluntaria a este sistema por parte de las no estatales, de manera que los ciudadanos puedan realizar desplazamientos con un mismo título por todo el territorio español usando la red -carretera (conjunto concesional), ferrocarril, metro y tranvía- de transporte público colectivo de competencia de tales administraciones.
El programa no contempla la inclusión de los servicios de transporte de mercancías, ni otros servicios de transporte de viajeros distintos del regular de uso general -es decir, el prestado mediante concesión administrative-, como pueden ser los regulares de uso especial, los discrecionales, los de carácter turístico, etc.
Pero sí considera la posibilidad de futura incorporación al sistema, en fases sucesivas, de otros servicios públicos, tales como: el transporte marítimo o fluvial de ámbito metropolitano, el transporte por cable (funiculares, teleféricos), y el transporte a la demanda en zonas rurales.
Como no podría ser de otra manera, el sistema se completa con un marco de financiación para compensar a las autoridades participantes o a los transportistas por los posibles impactos financieros negativos, incremento de costes, etc. que su adhesión al sistema les pudiera ocasionar.
La Orden llama “operadores” a los transportistas, pero nosotros hemos preferido por más usual esta segunda denominación, que utilizaremos en lo sucesivo.
3. CLASES DE ABONO
Con carácter general se establen los siguientes dos tipos, ambos nominativos, de tarifa única y válidos para treinta días.
* Un abono para cualquier viajero. Al precio de 60 euros.
* Un abono para niños y jóvenes hasta veintiséis años. Al precio de 30 euros.
El requisito de “nacionalidad española o extranjera con residencia legal en España” se prevé solo para el de niños y jóvenes. No entendemos por qué.
Además de los citados abonos, la Orden prevé crear otros para grupos de personas que merezcan “un tratamiento singular”.
Pensamos -dentro de los conceptos de movilidad “socialmente inclusiva” y de “cohesión social”, invocados por la Orden- que debería incluirse una tarifa más barata para los mayores -por ejemplo, de 65 años o/y jubilados-, como se hace en muchos otros servicios. También ello sería hacer el transporte “económicamente accesible para el conjunto de la sociedad”, como defiende el R.D.-ley 17/2025. Así como para personas con discapacidad (incluidos perros-guía para invidentes).
Es de suponer que se establecerá algún modo sencillo de renovación o prórroga del abono.
Y quizá también, si la experiencia sigue siendo favorable, un plazo para estos abonos superior al referido, como puede ser trimestral, semestral o incluso anual.
Tampoco estaría mal haber previsto algo sobre el transporte de equipajes (gratuito / con franquicia sólo hasta cierto peso o volumen).
Ello facilitaría aún más el uso de estos abonos por el viajero, con ventajas también para el resto de partícipes, que comentaremos.
4. ESTRICTO CONTROL POR EL MINISTERIO
Según prevé la Orden, la Secretaría General de Movilidad Sostenible realizará con carácter anual, un informe de seguimiento del grado de implementación del programa, así como de los efectos -dice “impactos”- que el mismo vaya teniendo.
Además, faculta a la Secretaría de Estado de Transportes y Movilidad Sostenible para actualizar el contenido del programa, así como para dictar las resoluciones necesarias para la aplicación y ejecución de lo establecido en esta Orden.
5. OTRAS FUNCIONES MINISTERIALES
La Orden prevé expresamente las siguientes.
a) Puesta a disposición de las autoridades de transporte, de los concesionarios de transporte estatales y de Renfe, de una plataforma tecnológica que facilite el reconocimiento mutuo de títulos y el registro de información relevante que garantice el funcionamiento del programa.
b) Configuración y establecimiento de un marco (¿jurídico?) armonizado efectivo y viable que garantice dicho reconocimiento mutuo de títulos entre autoridades, concesionarios estatales y de Renfe.
c) Gestión de los servicios públicos de transporte de titularidad estatal en el marco del programa.
d) Establecimiento de un marco de financiación; de ello, por su gran importancia, tratamos en un epígrafe distinto, a continuación.
6. MARCO DE FINANCIACIÓN
Como dijimos, la Orden prevé un marco de financiación para compensar a las Autoridades participantes o a los transportistas vinculados a éstas por los posibles impactos financieros negativos que su adhesión les pudiera ocasionar. Así como medidas de compensación económica por el incremento de costes derivado del aumento –“extraordinario”, dice (¿por qué no también “ordinario”?)- de la demanda.
En los convenios de adhesión al sistema que se suscriban o mediante los instrumentos normativos oportunos, se podrán establecer otros mecanismos y procedimientos para la liquidación de las compensaciones que, en todo caso, tendrán en cuenta los ingresos por venta de títulos realizados por la Autoridad o por los transportistas o a través de los canales de comercialización establecidos. Asimismo, los mecanismos de compensación podrán tener en cuenta el incremento de uso en los servicios incluidos en el programa de abono único.
Aún deberá concretarse un aspecto de tanta importancia practica como es la liquidación -pago- de estas compensaciones: frecuencia, cuantías (intereses), etc.
7. CONVENIOS DE ADHESIÓN. POSIBLE “CONVENIO TIPO”
Las Autoridades de transporte podrán adherirse al sistema del abono único mediante la suscripción de los correspondientes convenios de adhesión, que podrán incluir, entre otros, los siguientes extremos:
* lista de servicios adscritos al sistema y su clasificación como urbanos, metropolitanos o interurbanos.
* idem de transportistas que presten los servicios y modalidad de gestión.
* idem de títulos asociados al abono único y canales de comercialización.
* gestión operativa del sistema.
* aspectos financieros de aplicación conforme al mecanismo de compensación previsto.
Con el fin de agilizar y facilitar la gestión y tramitación de los convenios, se podrá aprobar un “convenio tipo”, o modelo unificado, conforme al art. 50.2 de la Ley 40/2015, de 1 Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Dicho convenio tipo se ajustaría a los términos previstos en el sistema y al marco normativo aplicable, e incluiría, como anexo, un modelo de acta de adhesión al propio convenio que permita añadir de forma simplificada firmantes sucesivos en el tiempo.
8. OTROS ASPECTOS
En el caso de los servicios competencia de Autoridades de transporte autonómicas o municipales, el abono mensual tendrá la consideración de título propio de la Autoridad participante que lo emita y, en consecuencia, quedará sujeto a las normas de uso, incluidas en su caso las relativas al régimen sancionador, establecidas por la citada Autoridad.
Las autoridades adheridas, los concesionarios de transporte estatales, y Renfe, adoptarán los requerimientos y niveles técnicos armonizados que para el abono se establezcan sobre sistemas de pago, validación, registro, provisión de información y demás aspectos necesarios para el buen funcionamiento del sistema.
9. AL PARECER, TODO VENTAJAS
Este nuevo título de transporte -abono único-, si se gestiona bien, puede ser una iniciativa muy loable, por su posible utilidad para todos:
* para los transportistas, porque les garantiza un número o volumen de viajeros, lo que a su vez les permite organizar sus empresas y hacer previsiones en cuanto a contratación de personal, adquisición de vehículos, etc. y demás medios.
* para los viajeros, porque se expide a un precio moderado y vigilado por la Administración, que además supervisa la correcta prestación del servicio, pudiendo sancionar posibles incumplimientos.
* para las Administraciones, porque simplifica la venta de títulos de transporte, que ya no tendrán que expedirse para cada viaje; y
* tal vez lo más importante, como un paso más en línea a la cohesión territorial de nuestra vieja “piel de toro”.
Esto último, en línea a lo previsto en la Constitución: art. 149.1.13.ª, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre planificación general económica, y art. 149.1.21.ª ídem sobre ferrocarriles y transportes terrestres que discurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Normas que el R.D.-ley 17/2025 cita en su Disp. final primera.
Como puede suponerse, la Orden que comentamos menciona -más que explica- otras ventajas indirectas y “universales”, como la sostenibilidad, la accesibilidad, la digitalización, la mejora de la calidad de vida, etc. Ello, en línea a las ventajas de naturaleza medioambiental que proclama el propio R. D.-ley 17/2025. Aunque, por lo que se refiere al transporte interurbano por carretera, limitado el abono a los servicios concesionales, deja poco sólidos “eslabones” de su cadena de razonamiento. Concretamente: como resulta, afirma -como premisa- que el “sector del transporte representa una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero”, de ello deduce -como conclusión- que “fomentar el uso del transporte público es una de las estrategias más eficaces para reducir la huella de carbono” -entendiendo al parecer que el autobús en régimen jurídico concesional contamina menos que el discrecional o de otras clases (cuando todos utilizan el mismo gasóleo), y el transporte público, menos que el realizado por cuenta propia, ambos con el mismo autobús.
Tampoco explica por qué los servicios concesionales necesariamente están más digitalizados o sus vehículos son más accesibles que el resto, etc.
Ahí lo dejamos.
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En fin, como hemos dicho en varios lugares del presente artículo, la Orden aún deja “flecos”, interrogantes y aspectos a concretar, de carácter práctico y algunos de suma importancia, para el perfecto funcionamiento de este título multiviaje.
Al cual abono, con todo, dadas sus indudables y también referidas ventajas para el conjunto de la sociedad, deseamos larga vida.
Francisco Sánchez-Gamborino
Doctor en Derecho. Abogado
especialista en transportes
abogados@sanchez-gamborino.com
